Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

Processo: 01009/11

Data do Acórdão: 07-12-2011
Tribunal: 1 SUBSECÇÃO DO CA
Relator: RUI BOTELHO
Descritores: CONFLITO DE COMPETÊNCIA
CPTA
TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO

Sumário: Não ocorre qualquer conflito de competência entre um TAC e o TCA se o primeiro decidiu que o acto impugnado não era lesivo por falta de definitividade vertical, e com esse fundamento rejeitou o recurso contencioso interposto, e o segundo deu como não lesivo o acto constituído na sequência do recurso administrativo entretanto deduzido por ter entendido que uma tal impugnação administrativa não estava prevista na lei e, por essa razão, também rejeitou o recurso contencioso.

Texto Integral: Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A….., com melhor identificação nos autos, veio requerer a apreciação de um Conflito Negativo de Competência nos seguintes termos:

1. Ao ora Requerente foi aplicada, através da Deliberação da Subsecção do Senado dos Assuntos Disciplinares da Universidade Técnica de Lisboa, de 23/04/2002, a pena de inactividade graduada em dois anos, no âmbito do processo disciplinar n.º 11.7/06-2001 (cfr. Documento n.º 1, cuja cópia adiante se junta e o conteúdo se dá por integralmente reproduzido).

2. Não se conformando com tal decisão, porquanto o acto punitivo mencionado padece de diversos vícios que determinam a sua invalidade, o ora Requerente interpôs da mesma recurso contencioso de anulação.

3. A petição de recurso deu entrada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (em diante designado apenas por “TAC de Lisboa”) no dia 02/07/2002 (cfr. Documento n.º 2, cuja cópia adiante se junta e o conteúdo se dá por integralmente reproduzido).

4. No dia 15/07/2002 proferiu esse Tribunal sentença (cfr Documento nº 3, cuja cópia adiante se junta e o conteúdo se dá por integralmente reproduzido), com o seguinte teor relevante: (...) veio interpor recurso contencioso de anulação da deliberação de 23-04-2002, tomada pela SUBSECÇÃO DO SENADO DOS ASSUNTOS DISCIPLINARES DA UNIVERSIDADE TÉCNICA DE LISBOA no âmbito do processo disciplinar nº 11.7/06-2001, que lhe aplicou a pena de inactividade graduada em dois anos, por vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e por erro de direito consubstanciado na violação dos arts 5º, 6º, 6º-A do CPA, 28º e 30º do ED, 32º e 269º, nº 3 da CRP e por vício de forma por falta de fundamentação devida a obscuridade e incoerência, pedindo que o acto seja declarado nulo ou seja anulado. (…) Porém a deliberação da Autoridade Recorrida, tomada, ao abrigo da competência prevista nos arts 9º e 25º, al. i) da Lei 108/8 de 24-09, não é contenciosamente impugnável, por, em conformidade com o art. 75º, nº 8 do DL 24/84, de 16-01, dela caber recurso necessário para o membro do Governo de tutela do ensino superior (no caso, o Ministro da Ciência e do Ensino Superior), como muito bem sustenta a ora Autoridade Recorrida no meio acessório de suspensão de eficácia da deliberação impugnada e ilustra com os passagens seleccionadas dos pareceres do Conselho da Procuradoria-Geral da República, nºs 12/91 e 52/87, a que também se adere e dão por reproduzidas. (…) Pelo exposto e em conformidade com o disposto no § 49 do artigo 572 do RSTA, atendendo à manifesta ilegalidade da interposição do recurso do acto suspendendo, consubstanciada no irrecorribilidade contenciosa da deliberação de 23-04-2002, rejeita-se liminarmente a petição inicial. (…)”

5. O ora Requerente, conformou-se com a decisão em apreço, acatando os juízos de competência que esta tinha ínsitos.

6. Assim, o Requerente interpôs recurso hierárquico necessário da decisão disciplinar supra mencionada para o Ministro da Ciência e do Ensino Superior, tendo este indeferido a pretensão por despacho de 22/11/2002 (cfr. Documento n.º 4, cuja cópia adiante se junta e o conteúdo se dá por integralmente reproduzido), do qual se extrai o seguinte: (...) O Recurso é interposto ao abrigo do disposto no art. 750, n. 6, do Estatuto, configurando-se como recurso hierárquico necessário, ao qual a lei confere efeito suspensivo. (...) Considera-se o mesmo tempestivo e remetido a órgão competente. (...) O recorrente tem legitimidade para recorrer, porquanto é titular do direito subjectivo alegadamente lesado pelo acto recorrido, nado obstando à apreciação do recurso. Em face das considerações expendidas, afigura-se-nos inteiramente improcedente o presente recurso interposto pelo Professor associada da Faculdade de Arquitectura da Universidade Técnica de Lisboa, A…… nos seus pedido e fundamentos, pelo que deverá o mesma ser indeferido, mantendo-se, assim, a deliberação recorrido, porque válida, conforme se demonstrou supra (…)”.

7. Nessa sequência, estando reunido o pressuposto formal atributivo de competência, que permitia o acesso ao Tribunal que a sentença do TAC de Lisboa tinha, implicitamente, indicado como competente para conhecer da questão de mérito que afligia o Requerente - a qual se manteve inalterada e carecida de justiça-,

8. O ora Requerente deu entrada, em 02/02/2003, no Tribunal Central Administrativo, em cumprimento da regra de competência estabelecida no artigo 40º, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril (em diante designado apenas por “ETAF84”), do recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento do recurso hierárquico, praticado por Sua Excelência o Ministro da Ciência e cio Ensino Superior (cfr Documento n.º 5, cuja cópia adiante se junta e o conteúdo se dá por integralmente reproduzido).

9. É dizer, o ora Requerente impugnou, no tribunal que lhe tinha sido indicado como competente, a mesma situação lesiva que tinha antes impugnado. Volvidos vários anos,

10. Mais precisamente em 04/11/2010, o Tribunal Central Administrativo Sul profere acórdão (cfr Documento n.º 6, cuja cópia adiante se junta e o conteúdo se dá por integralmente reproduzido) com a seguinte análise e conteúdo decisório: (...) A…… interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 22-11-2002 do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, que negou provimento ao recurso hierárquico da deliberação de 23-04-2002, do Senado de Assuntos Disciplinares da Universidade Técnica de Lisboa, que aplicou ao Recorrente a pena disciplinar de inactividade graduada em dois anos. (…) O recurso hierárquico interposto pelo Recorrente não tinha cabimento ou foi mal direccionado para o membro do Governo. Ao contrário do decidido no despacho do Reitor da UTL documentado a folhas 127-130, não era aplicável ao caso o artigo 75º do ED aprovado pelo DL 24/84, de 16/1, peia que o presente recurso carece de objecto idóneo. (…) Em suma, não existe um verdade ira recurso hierárquico nem um recurso tutelar necessário, pelo que o acto do membro do Governo, praticado na errada suposição do contrário, não produz efeitos lesivos na esfera jurídica do Recorrente e o recurso contencioso, assim destituído de objecto idóneo, deverá ser rejeitado nos termos do artigo 54º LPTA. DECISÃO

Pelo exposto acordam em rejeitar o recurso, abstendo-se de conhecer do respectivo objecto. (...)”.

11. De quanto se expôs resulta que, sob o pretexto do acto, rectius, do autor do acto, dois Tribunais se julgaram incompetentes para conhecer do mérito da causa, negando, dessa forma a justiça no caso concreto.

12. Com efeito, é impossível escamotear o facto de que em relação à mesma situação material controvertida, à mesma situação carecida de justiça, dois Tribunais a negaram, utilizando o mesmo tipo de argumentação formal com inequívocas implicações na distribuição da competência jurisdicional (material e hierárquica), mas em sentido contrário.

13. É bom notar que o conflito negativo, nascido a propósito da mesma questão material lesiva dos direitos do ora Requerente, consubstancia, no caso em apreço, uma violação do direito a uma tutela jurisdicional efectiva - verdadeiro elemento essencial do Estado de direito democrático -, no que respeita ao seu conteúdo essencial expresso no principio da efectividade da tutela das posições subjectivas dos cidadãos, que impõe que a protecção jurídica a alcançar através dos tribunais deve repercutir-se de forma útil na esfera jurídica individual dos cidadãos.

14. Ademais, o conflito em causa assume também foros de violação de outros princípios basilares do nosso ordenamento jurídico-constitucional, como sejam, o princípio da Justiça e o princípio da Boa-Fé.

15. De facto, é bem evidente o investimento de confiança feito pelo ora Requerente, com base na decisão de competência que resulta da sentença do TAC de Lisboa (a qual foi acolhida pela Administração ao analisar e decidir, nos termos expostos, o recurso hierárquico apresentado).

16. Sendo que, passados vários anos, esse investimento veio a ser violado com a negação de competência material (e também hierárquica) protagonizada pelo Tribunal Central Administrativo Sul, deixando, desta forma, ao abandono a pretensão material do ora Requerente, o que, em bom rigor, constitui uma inequívoca violação do principio da Justiça.

17. Esta injustiça, não pode subsistir, cabendo a este Colendo Tribunal a resolução do conflito negativo descrito, por via de uma decisão que indique qual dos Tribunais em confronto é o competente para conhecer da pretensão material do ora Requerente.

18. Com efeito, a protecção jurisdicional dos direitos dos cidadãos impõe, num Estado de direito democrático, a existência de uma verdadeira análise e decisão acerca das questões materiais submetidas a juízo, sendo inadmissível a negação de acesso à justiça por via de expedientes formais que, em última análise, se traduzem numa manifestação sucessiva de indisponibilidade, por incompetência material conflituante, para fornecer a justiça no caso concreto.

19. Em suma, estamos, inegavelmente, perante um conflito negativo de competência jurisdicional, nascido da negação de competência, por dois Tribunais, para apreciarem a mesma questão material lesiva dos direitos do ora Requerente - a qual carece de decisão. Acresce que,

20. A norma consagrada no artigo 115, nº 2, do CPC, aplicável ex vi do disposto nos artigos 1.º e 135º., do CPTA, é inconstitucional, por violadora do direito a uma tutela jurisdicional efectiva e, em suma, por consubstanciar uma denegação de Justiça, se interpretada no sentido de excluir do âmbito do conflito de competências as decisões dos tribunais que a coberto da determinação do acto impugnável decidam não conhecer da questão material controvertida. Na verdade,

21. Face à repartição de competência, entre os tribunais administrativos, por reporte ao acto impugnado, a decisão conflituante de dois tribunais em que se considera que o acto impugnável é aquele que determinaria a competência do outro tribunal, mais não é do que uma declaração implícita de incompetência de cada um deles. NESTES TERMOS,

Requer aos Colendos Conselheiros a decisão do conflito negativo de competência jurisdicional entre o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e o Tribunal Central Administrativo Sul. PARA TANTO,

Requer a admissão do presente requerimento, a notificação dos Tribunais em conflito para, querendo, apresentarem resposta e, subsequentemente, a discussão da causa, tudo nos termos previstos nos artigos 117º a 120º., do CPC, aplicável ex vi do disposto nos artigos 1.º e 135º., do CPTA.

Juntou cópias das decisões alegadamente em confronto com o seguinte teor:

A do TAC de Lisboa diz o seguinte:

“A…….. veio interpor recurso contencioso de anulação da deliberação de 23-04-2002, tomada pela SUBSECÇÃO DO SENADO DOS ASSUNTOS DISCIPLINARES DA UNIVERSIDADE TÉCNICA DE LISBOA no âmbito do processo disciplinar n° 11.07/06-2001, que lhe aplicou a pena de inactividade graduada em dois anos, por vícios de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e por erro de direito consubstanciado na violação dos arts 5º, 6°, 6°-A do CPA, 28° e 30º do ED, 32° e 269°, n° 3 da CRP e por vício de forma por falta de fundamentação devida a obscuridade e incoerência, pedindo que o acto seja declarado nulo ou seja anulado. Os autos foram com vista ao Ministério Público que nada promoveu.

Porém, a deliberação da Autoridade Recorrida, tomada, ao abrigo da competência prevista nos arts 9° e 25°, al. i) da Lei 108/88, de 24-09, não é contenciosamente impugnável, por, em conformidade com o art. 75°, n° 8 do DL 24/84, de 16-01, dela caber recurso necessário para o membro do Governo de tutela do ensino superior (no caso, o Ministro da Ciência e do Ensino Superior), como muito bem sustenta a ora Autoridade Recorrida no meio acessório de suspensão da eficácia da deliberação impugnada e ilustra com as passagens seleccionadas dos pareceres do Conselho da Procuradoria-Geral da República, n°s 12/91 e 52/87, a que também se adere e dão por reproduzidas. Aliás, o próprio Recorrente afirma no art. 17º da petição inicial do requerimento de suspensão que interpôs recurso hierárquico para o ministro da tutela, no caso, o Ministro da Ciência e do Ensino Superior.

Pelo exposto e em conformidade com o disposto no § 4º do art. 57° do RSTA, atendendo à manifesta ilegalidade da interposição do recurso do acto suspendendo, consubstanciada na irrecorribilidade contenciosa da deliberação de 23-04-2002, rejeita-se liminarmente a petição inicial” (negrito agora introduzido).

A do TCA, o que segue:

“A…… interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 22-11-2002 do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, que negou provimento ao recurso hierárquico da deliberação de 23-04-2002, do Senado de Assuntos Disciplinares da Universidade Técnica de Lisboa, que aplicou ao Recorrente a pena disciplinar de inactividade graduada em dois anos. O Recorrente regularmente notificado, ou assim devendo considerar-se, para se pronunciar nos termos do artigo 54° LPTA, nada disse. O MP pronunciou-se favoravelmente à procedência da questão prévia suscitada pelo relator a folhas 245.

FUNDAMENTAÇÃO

O recurso hierárquico interposto pelo Recorrente não tinha cabimento ou foi mal direccionado para o membro do Governo. Ao contrário do decidido no despacho do Reitor da UTL documentado a folhas 127-130, não era aplicável ao caso o artigo 75º do ED aprovado pelo DL 24/84, de 16/1, pelo que o presente recurso contencioso carece de objecto idóneo. Na realidade, conforme se decidiu no acórdão da 2ª Subsecção do CA do STA de 16-04-2008, Rec. 0743/07, a par de outros que nesta matéria constituem jurisprudência pacífica no contencioso administrativo. Transcreve-se o pertinente do respectivo sumário:

“I- De acordo com o disposto no art° 1°, n° 1 da Lei n° 108/88, de 24 de Setembro, “as universidades são pessoas colectivas de direito público que gozam da autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar”.

II- A norma do art. 9º, n°3 do mesmo diploma legal consagra a impugnabilidade contenciosa directa e imediata das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar e, sendo especial e posterior prevalece sobre a disposição da lei geral anterior (art. 75° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local) que prevê a impugnação administrativa necessária das sanções disciplinares a funcionários e agentes.

III- Assim, a impugnação administrativa do art.° 75° do ED não pertence ao conjunto de recursos previstos em disposição legal expressa a que alude o art.° 28°/2/i) da Lei no 108/88, de 24.9 que compete à entidade tutelar “conhecer e decidir”.

Em obrigatória harmonia com aquela Lei 108/88, também no artigo 1° do Estatuto da UTL homologado pelo DN 70/89, de 13/7, igualmente vigente à data dos factos em litígio e aplicável ao caso vertente rationae temporis, se consagra a autonomia disciplinar dessa Universidade.

Em suma, não existe um verdadeiro recurso hierárquico nem um recurso tutelar necessário, pelo que o acto do membro do Governo, praticado na errada suposição do contrário, não produz efeitos lesivos na esfera jurídica do Recorrente e o recurso contencioso, assim destituído de objecto idóneo, deverá ser rejeitado nos termos do artigo 54° LPTA.

DECISÃO

Pelo exposto acordam cm rejeitar o recurso, abstendo-se de conhecer do respectivo objecto” (negrito agora introduzido).

O Ministério Público junto deste STA foi ouvido.

Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir.

II Direito

1. Importa ver, antes de mais, se está figurado nos autos um conflito negativo de competência, isto é, se temos dois tribunais administrativos a recusarem a competência para decidirem a mesma questão num processo no âmbito do contencioso administrativo, se as decisões emitidas por ambos não são passíveis de recurso (art.s 1º e 135º, n.º 1, do CPTA e art. 115º do CPC) e depois, se o STA é o tribunal competente para apreciar o pedido.

2. Vejamos então. O requerente veio pedir a este STA a resolução de um conflito negativo de competência, em seu entender, surgido entre o TAC de Lisboa e o TCA Sul. Juntou cópias de ambas as decisões. A existir conflito este seria o tribunal competente para o apreciar (art. 24º, n.º 1, h), do ETAF). O art. 135º, n.º 1, do CPTA, que inicia o título que prevê os conflitos dessa natureza no âmbito do contencioso administrativo, manda aplicar aos conflitos de competência surgidos no âmbito do Código o regime do Processo Civil. Sob a epígrafe de “Conflitos de jurisdição e de competência” o n.º 2 do art. 115º do CPC diz-nos que “há conflito … negativo de competência quando dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se considerem … incompetentes para conhecerem da mesma questão”.

Em primeiro lugar, nenhum dos tribunais se considerou incompetente para apreciar a questão que lhes foi colocada, o que só por si afasta a existência do invocado conflito negativo. Depois, o simples confronto entre ambas as decisões logo deixa perceber não nos encontrarmos perante a apreciação e decisão da mesma questão. Com efeito, enquanto no despacho do TAC se decidiu que o acto impugnado não era um acto definitivo, por estar sujeito a recurso tutelar para o Ministro da Tutela, e, por isso, se rejeitou o recurso contencioso com fundamento na falta de definitividade e consequente lesividade. No acórdão do TCA, onde se apreciou um acto administrativo diferente, concluiu-se exactamente em sentido contrário, sustentando-se que, no caso, não estava prevista na lei a interposição de qualquer recurso hierárquico ou tutelar (que entretanto o interessado havia deduzido aceitando o decidido no TAC) considerando o acto constituído na sequência desse recurso administrativo como não lesivo, rejeitando o recurso contencioso com esse fundamento.

Como é patente o conflito só seria figurável se ambos os tribunais tivessem, primeiro, declinado a sua competência, e, depois, apreciado a mesma questão, isto é, no contexto em que nos movemos, se tivessem apreciado o mesmo acto administrativo, o que não sucedeu. Mas, para além disso, as partes também não são as mesmas pelo lado passivo, o Senado da Universidade, no primeiro caso, o Ministro da Educação, no segundo. Não há, pois, qualquer conflito que a este STA caiba resolver.

A culpa da situação a que se chegou cabe, exclusivamente, ao requerente que aceitou a primeira decisão proferida neste encadear de actos, o despacho do TAC que rejeitou o recurso por falta de definitividade, quando não estava obrigado a fazê-lo. A atitude correcta, caso entendesse esse despacho como inadequado, como violador da lei, teria sido a sua impugnação judicial por via do recurso jurisdicional. Se, pelo contrário, achasse que estava certo teria de agir como agiu, sofrendo as consequências da decisão que viesse a seguir, cabendo-lhe impugná-la para o tribunal situado no patamar subsequente se o considerasse ilegal.

Como é patente, o citado art. 115º, n.º 2, do CPC não padece de inconstitucionalidade que, de resto, o interessado não explica em que consistiria exactamente, sendo que o presente quadro resultou, como se deixou dito atrás, só de culpa sua. A via do recurso jurisdicional teria impedido que se tivesse chegado a este ponto. Não ocorre, pois, a violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva nem há denegação de justiça.

III Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em dar como não verificado o suscitado conflito de competência.

Custas a cargo do requerente.

Lisboa, 7 de Dezembro de 2011. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – Luís Pais Borges – Jorge Artur Madeira dos Santos.

Rita Mourato Villaverde Nº17523