ACESSO DOS PARTICULARES AOS DOCUMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO III
ANOTAÇÃO A SENTENÇA DO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DO CÍRCULO DE LISBOA
CÉLIA REIS*
*Assistente estagiária da Faculdade de Direito de Lisboa e Jurista do
Departamento de Assuntos Jurídicos e Contencioso da CMVM
I. SENTENÇA DO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DO CÍRCULO DE LISBOA.
“A.,
melhor id. a fls. 2 dos autos, veio requerer a intimação da Comissão do Mercado
de Valores Mobiliários (CMVM) a emitir reprodução da documentação solicitada
pelo requerente em 24.1.2000.
Alega em síntese que, invocando a sua qualidade de
contribuinte e accionista da Companhia B., do Banco C., do Banco D. e do Banco
E., e o art. 48 n°2 da Constituição da República Portuguesa e disposições
aplicáveis do Código de Procedimento Administrativo, solicitou à requerida em
24.1.00 que colocasse à sua disposição o parecer do Banco de Portugal em que
este não se opunha à compra pelo Banco F. de uma posição qualificada nos Bancos
controlados pela Companhia B., não tendo a CMVM satisfeito a sua pretensão no
prazo legal de dez dias de que dispunha para o fazer, em violação dos seus
direitos constitucionalmente consagrados e vertidos ao nível do direito
ordinário no Código de Procedimento Administrativo e na Lei 83/95 de 31.8.
Notificada
a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, alegou, em síntese, na resposta
que apresentou, que o requerimento referido pelo requerente, a solicitar a
emissão da certidão do Parecer do Banco de Portugal, não foi recebido pela
CMVM, pelo que não houve indeferimento de tal pedido, não se verificando,
assim, o pressuposto processual exigido pelo art. 82 da Lei de Processo nos Tribunais
Administrativos, devendo a requerida ser, por isso, absolvida da instância.
Ainda que
assim não fosse, alega a requerida, sempre o pedido de intimação deveria ser
julgado
improcedente,
por a CMVM não ter disponibilidade sobre o documento em causa e estar sujeita a
sigilo profissional quanto às informações nele contidas.
Notificado
o requerente da resposta apresentada pela CMVM, e para se pronunciar, querendo,
sobre o alegado não recebimento do requerimento a solicitar a emissão da
certidão em causa, aquele nada veio dizer.
O
Ministério Público emitiu parecer no sentido do indeferimento do pedido de
intimação, por não resultar provado que o requerente formulou, junto da
autoridade requerida, nos termos do art. 62 do Código de Procedimento
Administrativo, o pedido de emissão da certidão que pretende agora, através deste
meio processual, obter.
Dispõe o
art. 82 n°1 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos que “a fim de
permitir o uso dos meios administrativos ou contenciosos, devem as autoridades
públicas facultar a consulta de documentos ou processos e passar certidões, a
requerimento do interessado ou do Ministério Público, no prazo de 10 dias,
salvo em matérias secretas ou confidenciais.”
Decorrido
o prazo referido sem que o processo ou documento seja facultado ou a certidão
passada, “pode o requerente, dentro de um mês, pedir ao tribunal
administrativo de círculo a intimação da autoridade para satisfazer o seu
pedido” (n°2).
O meio
processual acessório regulado nos arts. 82 a 85 da Lei de Processo nos
Tribunais
Administrativos,
constituiu um dos afloramentos processuais do direito à informação previsto no
art. 268 n°1 da Constituição da República Portuguesa.
Este
direito à informação tem de ser exercitado, e o seu exercício compreende, in
casu, conforme resulta dos preceitos referidos, duas fases: uma fase pré
judicial, que se inicia com o requerimento dirigido pelo interessado ou pelo
Ministério Público à autoridade pública para que lhe seja facultado o documento
ou processo ou emitida a certidão; e uma fase judicial, que tem início com o
pedido de intimação da autoridade pública a quem foi dirigido o pedido e que o
não satisfez no prazo de dez dias, formulado, no prazo de um mês, pelo
requerente ao Tribunal (neste sentido, Santos Botelho, “Contencioso
Administrativo”, Anot., 2ª ed. Almedina, 1999, p. 444, 445).
Um dos
pressupostos processuais a observar neste meio processual, prende-se com a
necessidade de demonstrar ter sido anteriormente accionada a fase pré judicial.
A possibilidade prevista no n°2 do art. 82 de pedir a intimação da autoridade
pública a facultar o documento ou processo ou emitir a certidão é conferida
apenas se esta não tiver satisfeito, dentro do prazo de dez dias, o pedido que
lhe foi dirigido pelo interessado ou pelo Ministério Público.
A
legitimidade passiva assistirá, neste meio processual, precisamente, à
autoridade pública a quem foi dirigido o pedido e o não satisfez, ao autor da
conduta omissiva.
Ora, no
caso dos autos, não resulta demonstrado que a fase pré judicial foi accionada,
que o requerente tenha formulado à CMVM o pedido de emissão de certidão do
parecer do Banco de Portugal, pedido que esta não tenha satisfeito no prazo de
dez dias sobre a sua recepção.
O
requerente alega tê-lo feito, juntando cópia de requerimento dirigido à
requerida (cfr. fls. 6). Não faz no entanto prova de que tal requerimento tenha
sido entregue à requerida ou, de outra forma, por esta recebido.
Não o faz
nem mesmo quando notificado do teor da resposta desta e para se pronunciar
acerca da questão da não recepção do requerimento, por esta suscitada.
Ora,
constituindo a demonstração de tal facto, pressuposto processual do pedido de
intimação, e não tendo sido feita, deve o pedido ser, com esse fundamento,
indeferido.
Mas,
ainda que assim não fosse, sempre o pedido de intimação formulado pelo
requerente deveria ser rejeitado. Com efeito,não estamos, no caso dos autos, no
âmbito de aplicação do art. 61 do Código de Procedimento Administrativo, isto
é, o pedido em questão não diz respeito a um procedimento administrativo no
qual o requerente tenha um interesse directo, não se trata de um procedimento
por si ou contra si instaurado. E sim, no âmbito das situações previstas nos
arts. 64 ou 65 do Código de Procedimento Administrativo (extensão do direito à
informação prevista no art. 61 a quem prove ter um interesse legítimo no
conhecimento dos elementos solicitados, e princípio da Administração aberta).
Invocando
a sua qualidade de accionista da Companhia B., do Banco C., do Banco D. e do
Banco E., o requerente pretende que a CMVM coloque à sua disposição cópia do
Parecer do Banco de Portugal não se opondo à compra pelo Banco F. de uma
posição qualificada nos bancos controlados pela Companhia B. (Banco C., Banco
D. e Banco E., e/ou G.) - cfr. fls. 6.
O direito
à informação e ao acesso aos documentos administrativos admite restrições, na
medida em que sejam estritamente necessárias à protecção de outros valores
constitucionalmente consagrados.
Trata-se
de um direito análogo a direitos liberdades e garantias, ao qual se aplica o
regime previsto no art. 18 da Constituição da República Portuguesa. Restrições
atinentes à tutela do segredo comercial ou industrial, ou relativo à
propriedade literária, artística ou científica, à intimidade da vida privada, à
segurança interna e externa, à investigação criminal.
Sendo o
parecer pretendido da autoria do Banco de Portugal, entidade dotada de poderes
de autoridade pública, e onde decorre/decorreu o procedimento no âmbito do qual
foi emitido o parecer em causa, a sua cópia deverá ser requerida a essa
autoridade, à qual, como refere a requerida, competirá opor à pretensão as
excepções que entenda aplicáveis.
Alega a
CMVM ter recebido o Parecer em causa no âmbito da cooperação que desenvolve
designadamente
com o Banco de Portugal nos termos dos arts. 373 e 374 do Código dos Valores
Mobiliários,
estando em relação às informações recebidas nesse âmbito, sujeita a sigilo
profissional.
É
efectivamente o que resulta dos arts. 354 e 355 do Código aprovado pelo
Decreto-Lei n° 486/99 de 13 de Novembro.
Daí que,
a recusa de emissão da certidão em questão por parte da CMVM, que não é a
autora do
parecer e
o recebeu com sujeição a sigilo profissional, fosse, in casu,
admissível.
Pelo que,
com este fundamento, sempre se impunha o indeferimento do presente pedido de
intimação.
*
Por tudo
o exposto, tudo visto e considerado, indefiro o pedido de intimação da CMVM
formulado por A..
Custas
pelo requerente, fixando-se a taxa de justiça em 12.000$00 e a procuradoria em
metade
daquela. Registe
e notifique.”
II. ANOTAÇÃO.
Sumário
A LEGITIMIDADE PASSIVA NO EXERCÍCIO DO
DIREITO DOS PARTICULARES DE ACESSO À
INFORMAÇÃO ADMINISTRATIVA.
1.
Procedimentos de cooperação da CMVM.
2.
Utilização da informação recebida através de um procedimento de cooperação num
procedimento
de supervisão contínua: acesso dos particulares à informação administrativa
não procedimental.
2.
(Continuação) Acesso dos particulares à informação administrativa não
procedimental: critério do dominus do processo.
3.
Utilização da informação recebida através de um procedimento de cooperação num
procedimento
de supervisão que se traduza na prática de actos administrativos: acesso dos
particulares
à informação administrativa procedimental.
4.
Conclusões.
A decisão
reproduzida decidiu o pedido de intimação, deduzido contra a Comissão do
Mercado de Valores Mobiliários (CMVM), para satisfazer um pedido de passagem de
certidão, nos termos do artigo 82.º da Lei de Processo nos Tribunais
Administrativos1 (LPTA).
A decisão
transcrita aborda duas questões fundamentais em sede do meio processual
acessório de intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões,
consagrado nos artigos 82.º a 85.º da LPTA, a saber:
i) Um problema
de índole processual: na situação que constituiu objecto dos autos, não
resultou
provado o
preenchimento de um dos pressupostos processuais do meio processual em causa: o
accionamento
pré judicial da autoridade administrativa - nos termos gerais do
acesso à informação administrativa, regulado nos artigos 61.º a 64.º do Código
do Procedimento Administrativo (CPA), quando se trate de informação
procedimental, e na Lei de Acesso aos Documentos da Administração2 (LADA), quando se pretenda o acesso a informação não procedimental - para a
prestação da informação pretendida pelo particular, e o decurso do prazo de
10 dias sobre o pedido dirigido à autoridade administrativa, sem que se mostre
satisfeita a pretensão manifestada.
Com
efeito, estatui o artigo 82.º, n.ºs 1 e 2, da LPTA, que só verificado este
pressuposto se pode
passar ao
accionamento judicial da autoridade administrativa para a consulta de
documentos ou passagem de certidões.
Nos autos
em que foi proferida a decisão transcrita, por não se verificar esse
pressuposto, o Tribunal deparou-se, logo à partida, com a impossibilidade de
deferir o pedido do requerente, porquanto a falta do pressuposto processual em
causa o impediria, segundo os quadros gerais do Direito Processual Civil
(subsidiariamente aplicável ao processo nos Tribunais Administrativos, nos
termos do artigo 1.º da LPTA), de conhecer do mérito da causa, devendo ser
negada a pretensão do requerente.
ii) Uma questão
de natureza material: não obstante a ausência de verificação do pressuposto
processual
referido, o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa acrescentou que, ainda
que o preenchimento do pressuposto processual tivesse sido assegurado pelo
requerente, não poderia ser deferido o seu pedido, atento o teor do
documento a que pretendia, através dos autos, aceder.Nesta segunda
parte da fundamentação da decisão, o Tribunal abordou a delicada questão de
saber quais são os limites ao exercício do direito de acesso dos
particulares à informação administrativa, consagrado na nossa Lei Fundamental
(artigo 268.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição). A própria sentença transcrita refere
esse direito como direito análogo a direitos liberdades e garantias, ao qual
se aplica o regime previsto no artigo 18.º da Constituição, nos termos do
qual (n.º 2) as restrições legais a esse tipo de direito (que só podem ocorrer
nos casos expressamente previstos na
Constituição, não estando na disponibilidade do legislador ordinário) devem limitar-se
ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos.
O Tribunal Administrativo do
Círculo de Lisboa entendeu que, por i) a autoridade dministrativa
requerida
não ser a autora do documento a que o requerente pretendia aceder e ii) por o ter
recebido com sujeição a sigilo profissional, a recusa de emissão de
certidão do documento em causa seria admissível.
O comentário
que se segue cinge-se a esta última questão. Tentamos contribuir para a
delimitação das restrições do exercício ao direito de acesso dos particulares à
informação administrativa, numa situação concreta: quando a informação
(documento) em causa tiver sido produzida por outra autoridade administrativa,
que não a destinatária do pedido, e recebida por esta última no âmbito da cooperação
que estabelece com aquela e, em consequência, sujeita a sigilo profissional. A
análise dividir-se-á em duas partes, sendo feita a análise do regime do direito
dos particulares de acesso àquele tipo de informação administrativa i) quando
ela não assuma natureza procedimental, e ii) quando revista essa
natureza.
As
reflexões que se seguem serão produzidas com base no regime jurídico que
conforma a actuação de uma concreta autoridade administrativa – a CMVM; cremos,
não obstante, que até onde o paralelismo dos regimes jurídicos próprios o
permitir, as conclusões a que chegarmos poderão ser estendidas a qualquer
outra autoridade administrativa.3
A LEGITIMIDADE PASSIVA NO EXERCÍCIO DO
DIREITO DOS PARTICULARES
DE ACESSO À INFORMAÇÃO ADMINISTRATIVA.
Na
sentença que se comenta, colocou-se a questão de saber se a CMVM poderia emitir
certidão4 de um parecer elaborado pelo Banco de Portugal,
tendo o Tribunal entendido que não, uma vez que “Sendo o parecer pretendido
da autoria do Banco de Portugal, entidade dotada de poderes de autoridade pública,
e onde decorre/decorreu o procedimento no âmbito do qual foi emitido o parecer
em causa, a sua cópia deverá ser requerida a essa autoridade, à qual, como
refere a requerida, competirá opor à pretensão as excepções que entenda
aplicáveis.”
A questão
que nos ocupa de seguida é se, e, em caso afirmativo, em que
situações, pode a CMVM permitir aos particulares que exerçam o seu direito
de acesso à informação administrativa, quando estejam em causa documentos
emanados de outras autoridades nacionais.A resposta a esta questão pode não ser
a mesma em todas as situações. Parece-nos curial, para determinar qual seja
essa resposta, proceder à análise das funções que competem à CMVM, e à consequente
determinação do âmbito em que aquela pode deter documentos elaborados por
outras autoridades administrativas. É essa análise que em seguida empreendemos.
1.
Procedimentos de cooperação da CMVM.
É
atribuição da CMVM, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, al. b), do seu Estatuto,
exercer as funções de supervisão, nos termos do Código dos Valores Mobiliários
(CódVM).
No âmbito
das suas atribuições, a CMVM coopera, designadamente, com outras autoridades
nacionais
que exerçam funções de supervisão e de regulação do sistema financeiro
(artigos 4.º, n.º 2,al. a), do Estatuto da CMVM e 353.º, n.º 2, do CódVM) -
como é o caso do Banco de Portugal e do Instituto de Seguros de Portugal (cf. o
artigo 374.º, n.º 1, do CódVM).
Os
procedimentos de cooperação estabelecidos no CódVM podem, nomeadamente, consistir
na
realização
de consultas mútuas e na troca de informações, mesmo quando sujeitas
a segredo
profissional
(artigo 374.º, n.º 2, al.s b) e c), respectivamente, do referido Código).
Nos
termos do artigo 373.º do CódVM, a cooperação referida obedece aos princípios
de reciprocidade,de respeito pelo segredo profissional, e de utilização
restrita da informação para fins de supervisão.
Dos
normativos referidos resulta, então, que a cooperação é configurada pelo
legislador como um dos instrumentos ao serviço das atribuições de supervisão
da CMVM.
Os
procedimentos de supervisão consagrados no CódVM englobam figuras de
natureza vária. Cremos poder estabelecer uma cisão (e aqui tomaremos apenas em
consideração os procedimentos de supervisão relevantes para as reflexões que se
seguem) entre a supervisão contínua, que consistirá no permanente
acompanhamento da actividade das entidades sujeitas à sua supervisão (as
referidas no artigo 359.º do CódVM) e do funcionamento dos mercados de valores
mobiliários, designadamente verificando o pontual cumprimento da lei e dos
regulamentos (cf. os artigos 362.º e 360.º, n.º 1, al.s a) e b), do CódVM), e a
supervisão que se traduz na prática de actos administrativos, integrada
pela aprovação de actos, concessão de autorizações, realização de
registos e formulação de ordens e recomendações concretas (artigo
360.º, n.º 1, al.s c), d), e f), respectivamente, do CódVM).
Tanto
numa sede como noutra, pode surgir a inclusão, nos processos organizados
pela CMVM, de documentos da autoria de outras autoridades administrativas; no
caso dos autos em que foi proferida a sentença que ora se comenta, o parecer do
Banco de Portugal destinava-se a integrar um procedimento de supervisão
contínua de certa entidade.
Estamos
em crer que a determinação da resposta à questão que colocámos – pode a CMVM
permitir o acesso à informação administrativa, quando estejam em causa
documentos elaborados por outras autoridades administrativas? – passará,
exactamente, e num primeiro passo, por verificar se o documento em causa se
integra num procedimento de supervisão contínua ou, diversamente, num procedimento
de supervisão que se traduza na prática de acto administrativo.
2.
Utilização da informação recebida através de um procedimento de cooperação num
procedimento
de supervisão contínua: acesso dos particulares à informação administrativa
não procedimental.
Como foi
considerado na decisão que agora se comenta, o parecer do Banco de Portugal a
que o
requerente
pretendia aceder integrava-se num procedimento da competência própria do Banco
de Portugal, e não da CMVM. A CMVM recebeu cópia desse parecer no âmbito das
suas funções de supervisão contínua.
O
exercício, pela CMVM, das suas funções de supervisão contínua não integra
qualquer processo destinado à prática de um acto administrativo. É levado a
efeito um acompanhamento da actividade das entidades sujeitas à supervisão da
CMVM e do funcionamento dos mercados de valores mobiliários, que não tem como
objectivo a prática, a final, de qualquer acto administrativo, mas apenas
manter a CMVM a par da conduta dos agentes do mercado, de modo a poder exercer
as suas competências.
Assim,
todas as informações que sejam incluídas em procedimentos de supervisão
contínua não podem ser consideradas informações procedimentais.
O CPA
estabelece uma clara cisão, no que respeita ao acesso dos particulares à
informação
administrativa,
entre a informação integrada num procedimento administrativo e a restante
informação administrativa. Os artigos 61.º a 64.º do CPA regulam o direito dos
particulares a ser informados pela Administração sobre o andamento e as resoluções
definitivas dos procedimentos (cf. o artigo 61.º, n.º 1, do CPA); já o
artigo 65.º daquele Código, que consagra o princípio da administração aberta
(em consonância com o disposto no artigo 268.º, n.º 2, da Constituição),
refere-se ao acesso a arquivos e registos, mesmo que não se encontre em
curso qualquer procedimento, remetendo a regulação desse acesso para diploma
próprio (a LADA).
Ora,
tendo-se como procedimento administrativo, nos termos do artigo 1.º, n.º 1, do
CPA, a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e
manifestação da vontade da Administração, e tendo a Administração formas
típicas de manifestação da vontade (o regulamento, o acto, e o contrato
administrativos), temos de concluir que, uma vez que, nos procedimentos de
supervisão contínua, a CMVM não produz qualquer manifestação de vontade segundo
as formas legalmente tipificadas (reduzindo-se a sua actividade ao
acompanhamento dos mercados e respectivos agentes, como referimos já), nos
procedimentos de supervisão contínua da CMVM não estamos perante procedimentos
administrativos.
Do mesmo
modo, a base documental desses procedimentos não pode qualificar-se como rocesso
administrativo, nos termos do artigo 1.º, n.º 2, do CPA, porquanto os
actos e formalidades que se traduzem em documentos não integram qualquer
procedimento administrativo.
Esta
conclusão permite-nos colocar a nossa análise fora do âmbito da informação
procedimental. O acesso aos documentos integrados nos procedimentos de
supervisão contínua da CMVM deve ser considerado no âmbito da informação
administrativa não procedimental que, como se referiu supra, é regida
i) pelo
artigo 268.º, n.º 2, da Constituição, que consagra o direito dos cidadãos de
acederem aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na
lei em matérias relativas à segurança externa e interna, à investigação
criminal e à intimidade das pessoas, (sendo o conteúdo desta norma reproduzido
pelo artigo 65.º do CPA), e
ii) pela
LADA.A LADA, que consagra, no seu artigo 1.º, o acesso dos cidadãos aos documentos
administrativos,define com enorme amplitude este conceito, incluindo nele
(artigo 4.º, n.º 1, al. a)), quaisquer suportes de informação gráficos,
sonoros, visuais, informáticos ou registos de outra natureza, elaborados ou detidos
pela Administração Pública, designadamente processos, relatórios, estudos,
pareceres, actas, autos, circulares, ofícios-circulares, ordens de serviço,
despachos normativos internos, instruções e orientações de interpretação legal
ou de enquadramento da actividade ou outros elementos de informação.
Quanto à
delimitação do direito de acesso a tais documentos, o artigo 7.º, n.º 1, da
LADA consagra o direito de todos a acederem à informação. Não obstante,
são estabelecidas três restrições de acesso aos documentos, uma de índole
temporal, e as outras atendendo ao conteúdo dos documentos:
i) quando
se trate de documentos constantes de processos não concluídos, o acesso é
diferido até ao decurso de um ano após a elaboração do documento (artigo
7.º, n.º 4, da LADA);
ii) os documentos
nominativos5 só podem ser comunicados, mediante prévio
requerimento, à pessoa a quem os dados pessoais nele contidos digam respeito,
ou a terceiro que obtenha autorização escrita daquela pessoa ou que demonstre
interesse directo, pessoal e legítimo no acesso ao documento, mas neste último
caso, quando haja parecer da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA)
em sentido favorável à revelação do documento (artigos 8.º e 15.º, n.º 2, da
LADA);
iii) o
acesso a documentos cuja comunicação ponha em causa segredos comerciais,
industriais ou sobre a vida interna das empresas pode ser recusado pela
Administração (artigo 10.º, n.º 1, da LADA)
– a
Administração pode requerer à CADA que se pronuncie sobre a possibilidade de
revelação do documento quando tenha dúvidas sobre a sua qualificação, a natureza
dos dados a revelar ou a possibilidade da sua revelação (artgo 15.º, n.º 3, da
LADA).
Não deixe
de se sublinhar que as restrições indicadas ao acesso a documentos
nominativos e a
documentos
cuja comunicação ponha em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a
vida
interna
das empresas são impostas pela tutela de outros direitos
fundamentais protegidos pela
Constituição,
nos termos do regime aplicável aos direitos, liberdades e garantias (artigo
18.º da
Constituição),
e de acordo com o que o artigo 268.º, n.º 2, da Constituiçção, especificamente
nesta sede, prevê. Está em causa, nestas restrições, a protecção do direito da
reserva à intimidade da vida privada, bem como da liberdade de iniciativa
económica.
Há que
averiguar, então, como se aplica o regime descrito à situação que nos ocupa.
Não
obstante a ampla definição da LADA do que seja um documento administrativo,
e da consagração do direito de acesso a favor de todos – o que poderia
indiciar que qualquer documento detido pela
CMVM, é um
documento administrativo ao qual aquela entidade tem de permitir o acesso dos particulares,
independentemente da autoria desse documento - , cremos que o intérprete tem de
retirar designadamente na questão que nos ocupa: a legitimidade passiva no
exercício do direito dos particulares de acesso à informação administrativa.
Os
artigos 12.º e seguintes da LADA fixam o regime do exercício do direito de
acesso. No artigo 14.º,o diploma estatui que em cada departamento
ministerial, secretaria regional, autarquia, instituto e associação pública
existe uma entidade responsável pelo cumprimento da obrigação de permitir o
acesso à informação administrativa. O requerimento de acesso (artigo 13.º) é
apreciado por essa entidade, que, no prazo de 10 dias, deve (entre outras
possibilidades) informar que não possui odocumento e, se for do seu
conhecimento, qual a entidade que o detém (artigo 15.º, n.º 1, al. c)).
As normas
indicadas parecem apontar-nos a solução.Parece que o legislador pretendeu que
os requerimentos de acesso à informação sejam dirigidos às autoridades
administrativas que, quanto ao «processo» a que se pretende aceder, assumam a
função de dominus do processo. Ou seja, quando o legislador diz, no
referido artigo 15.º, n.º 1, al. c), da LADA,que a autoridade administrativa
deve, sendo o caso, informar o requerente que não possui o documento,
não nos parece que esteja aqui em causa uma referência à posse enquanto
situação de facto, ou seja, ao simples facto de, fisicamente, existir uma
cópia de certo documento junto de uma autoridade administrativa,
independentemente de o original ter sido elaborado por outra, no âmbito das
suas
atribuições próprias.
Pelo
contrário, pensamos que o legislador teve em mente, ao referir-se a suportes
de informação
elaborados
ou detidos pela Administração Pública, as situações em que os documentos em causa foram
elaborados ou são detidos pela Administração porque se inserem num «procedimento»
(ainda que não seja um procedimento administrativo na acepção do artigo 1.º,
n.º 1, do CPA) desenvolvido no âmbito das atribuições próprias da autoridade
administrativa em causa.
Em suma,
quando o legislador, no artigo 4.º, n.º 1, al. a), da LADA, refere documentos
administrativos como todos os suportes de informação elaborados ou detidos pela
Administração Pública, quer apenas definir o conceito de documento, não tomando
posição sobre quem – dentro da vasta Administração Pública - deve ser
o destinatário do requerimento de acesso a tais documentos. Designadamente,
o legislador não pode ter querido que possa ser requerida a consulta ou
passagem de certidão de qualquer documento elaborado ou detido por qualquer
autoridade administrativa a qualquer outra autoridade administrativa (sob pena
de criar o caos na gestão das decisões de acesso à informação administrativa...).
Pensamos
que interpretação diversa, pelos resultados a que pode conduzir, e que passamos
a tentar demonstrar, tem de ser rejeitada.
2.
(Continuação) Acesso dos particulares à informação administrativa não
procedimental: critério do dominus do processo.
Voltemos
a focalizar-nos, então, no âmbito dos procedimentos de supervisão contínua da
CMVM.
Tratando-se
de um documento elaborado pela CMVM, ou que, por força da lei, regulamento, ou
determinação
da CMVM, lhe seja enviado pela entidade supervisionada ou pela entidade
gestora do mercado supervisionado, para ser integrado nesse processo, pensamos
que deve considerar-se, sim, estarmos perante documentos administrativos da
CMVM, para efeitos do artigo 4.º, n.º 1, al. a), da LADA, que estarão
sujeitos ao regime supra descrito.
Assinale-se
aqui que, ainda que os documentos a que o requerente pretende aceder,
integrados num procedimento de supervisão contínua da CMVM, não sejam
documentos nominativos ou documentos cuja comunicação ponha em causa segredos
comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas6 (termos em que o respectivo acesso estaria legalmente condicionado, nos
termos que antes se expuseram, atenta a natureza dos documentos), sempre se
verificará a restrição temporal consagrada no artigo 7.º, n.º 4, da
LADA: o acesso será diferido até um ano após a sua elaboração ou integração no
processo pela CMVM.
Já a
mesma solução não nos parece ser a correcta quando o documento em causa seja um
documento elaborado por outra autoridade administrativa
Com
efeito, o parecer do Banco de Portugal havia sido recebido pela CMVM no âmbito
da cooperação que mantém com aquela autoridade administrativa, tendo sido
integrado num procedimento de supervisão contínua da CMVM.
O parecer foi, portanto,
elaborado por uma outra autoridade administrativa, no âmbito das suas
atribuições
públicas próprias, ou melhor, mais concretamente, no âmbito de um
procedimento
administrativo
próprio do Banco de Portugal. O documento administrativo em causa integrava-se,portanto,
num processo administrativo que integrava os documentos em que se traduziam os
actos e formalidades tendentes à formação e manifestação de vontade do Banco
de Portugal. O Banco de Portugal era a autoridade administrativa com
poderes para a prática do acto administrativo final no procedimento em que se
integrava aquele parecer, não a CMVM. A CMVM, como já referiu, apenas tinha uma
cópia do documento para integrar no processo que documentava a supervisão
contínua da entidade em causa.
Ora,
sendo o Banco de Portugal o dominus do processo administrativo em que se
integra o documento,a autoridade administrativa com ius imperii naquele
concreto processo, nunca poderia ser uma outra entidade – a CMVM - , que nem
sequer teve qualquer participação no procedimento administrativo emque o
parecer se integra, nem foi destinatária do mesmo, a decidir sobre a
possibilidade da respectiva revelação.
O
requerimento de consulta do documento ou de passagem da respectiva certidão
teria,necessariamente, de ser dirigido ao Banco de Portugal, e não à CMVM,
porquanto a CMVM não conhece as excepções que a autoridade
administrativa competente na matéria poderia deduzir para fundamentar a recusa
do requerimento.
Sublinhe-se
que admitir que uma autoridade administrativa, apenas pelo simples facto de ter
em seu poder cópia de um documento elaborado por uma outra autoridade
administrativa, no âmbito de um procedimento administrativo da sua competência
própria, no âmbito das suas atribuições próprias, tivesse poderes para
decidir sobre a possibilidade de revelação desse documento, seria defraudar
as intenções do legislador, contornando a aplicação das disposições legais
que regem a matéria.
Com
efeito, a decisão sobre o acesso à informação administrativa estaria a ser
decidida por alguém que, por não ser a autoridade administrativa dominus do
processo administrativo em que o documento se integra, não teria a informação
suficiente e necessária para poder avaliar o pedido, ou seja, não teria os
elementos suficientes para proceder à ponderação dos interesses em causa (designadamente,
para saber se estaria em causa uma situação que justificasse a aplicação dos
regimes, mais restritivos, do acesso a documentos nominativos ou documentos
cuja revelação ponha em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida
interna das empresas).7
Termos em
que temos de concluir que, tratando-se de um parecer elaborado pelo Banco de
Portugal, no âmbito de um procedimento administrativo seu, cuja cópia a CMVM
detinha apenas no âmbito de um procedimento de supervisão contínua de
determinada entidade, bem andou o Tribunal Administrativo de Círculo de
Lisboa, na sentença que ora se comenta, ao decidir que não podia ser a CMVM a
decidir sobre a possibilidade de revelação desse documento.
Parece-nos
ser esta a interpretação que resulta da LADA. O acesso a documentos elaborados
por uma autoridade administrativa, ainda que integrados também em «processos»
(administrativos ou não, na acepção do artigo 1.º, n.º 2, do CPA) de outra(s)
autoridade(s) administrativa(s), só pode ser decidido pela autoridade
administrativa que os haja elaborado no âmbito de um processo seu.
Aliás,
para efeitos do regime de acesso fixado na LADA, esses documentos devem ser
havidos
unicamente
como documentos da autoridade administrativa que os elaborou, e de
nenhuma outra. Ou seja, para as autoridades administrativas que não elaboraram
os documentos, ainda que detenham, seja por que motivo for, cópia dos mesmos, não
é aplicável o regime de acesso à informação administrativa fixado na LADA (nem
qualquer outro), porque não se preenche o requisito do artigo 4.º, n.º 1, al.
a) do diploma: face à autoridade administrativa destinatária do
requerimento
de acesso – que não elaborou o documento - , o documento não
é um documento administrativo, nos termos do normativo referido, porque a
autoridade em causa, não obstante deter, fisicamente, uma cópia do documento,
não tem jurisdição sobre o mesmo.
Ora,
concluindo deste modo quanto à aplicação da LADA à situação que nos vem
ocupando, temos de concluir que, quanto aos documentos recebidos de outras
autoridades administrativas nacionais no âmbito da cooperação definida no
artigo 374.º do CódVM, para efeitos dos procedimentos de supervisão contínua
da CMVM (portanto, informação não procedimental), não poderá ser
invocado, perante a CMVM, o regime de acesso aos documentos da Administração
consagrado na LADA.
Assim, em
relação a documentos recebidos de autoridades nacionais com as quais a CMVM
coopera, e que não estão, pelos motivos expostos, sujeitos (junto da CMVM) ao
regime do direito de acesso dos particulares à informação administrativa, rege,
nos termos gerais, o dever de segredo da CMVM,consagrado genericamente
no artigo 354.º, n.º 1, do CódVM, e, especificamente quanto às informações
recebidas das autoridades com que a CMVM coopera, no já referido artigo 373.º
do CódVM, pelo que os documentos em causa não podem ser revelados. Com efeito,
não há nenhuma lei (designadamente a LADA) que imponha ou permita a divulgação
dos elementos sujeitos a segredo (artigo 354.º, n.º 4, do CódVM).
E não se
olvidem os interesses fundamentais que o legislador visou proteger quando
consagrou o dever de sigilo da CMVM:
i) interesses privados – dos
titulares da informação documentada, em que aquela não se torne do
domínio público (protegido
pelo artigo 26.º, n.º 1, da Constituição, tratando-se de informação
abrangida pela reserva da
vida privada), e
ii) interesses públicos - na
medida em que, ao quebrar a relação de confiança estabelecida com outras entidades,
mediante a revelação de informações fornecidas, a CMVM estaria a pôr em causa a
colaboração prestada por essas entidades.
Daí a
relevância da protecção legal do segredo profissional, que neste âmbito
encontra plena aplicação. Pelo que concordamos plenamente com a conclusão a
que chegou a sentença que agora se comenta: “(...) a CMVM ter recebido o
Parecer em causa no âmbito da cooperação que desenvolve designadamente com o
Banco de Portugal nos termos dos arts. 373 e 374 do Código dos Valores Mobiliários,
estando em relação às informações recebidas nesse âmbito, sujeita a sigilo
profissional. É efectivamente o que resulta dos arts. 354 e 355 do Código
aprovado pelo Decreto-Lei n° 486/99 de13 de Novembro. Daí que, a recusa de
emissão da certidão em questão por parte da CMVM, que não é a autora do parecer
e o recebeu com sujeição a sigilo profissional, fosse, in casu,
admissível.”(sublinhado nosso).
Aliás,
aproveitamos ainda o ensejo para acrescentar o seguinte: levando às últimas
consequências a aplicação do critério que tomámos por adequado para determinar
a legitimidade passiva no exercício do direito à informação administrativa,
entendemos que, em certas situações, a CMVM não poderá decidir sobre a
possibilidade de acesso a documentos elaborados por si própria, porque, por não
ser o dominus do procedimento administrativo em que esses documentos se
integram, e, em consequência,eles não constituirem, para si, documentos
administrativos, na acepção do artigo 4.º, n.º 1, al. a), da LADA. Passamos
a explicitar esta ideia. A CMVM tem competências no âmbito dos Mercados de
Valores Mobiliários, que não se inserem em procedimentos em que seja sua a
competência para a prolação da decisão final. A título meramente exemplificativo,
enunciam-se algumas dessas competências:
- nos
processos de autorização de instituições de crédito que sejam filiais de instituições
de crédito cuja sede se localize em país que não seja membro da União Europeia,
ou de instituições de crédito dominadas ou cujo capital ou os direitos de voto
inerentes àquele forem maioritariamente detidos por pessoas singulares
nacionais de país que não seja membro da União Europeia, ou por pessoas colectivas
cuja sede se localize em país que não seja membro da União Europeia, e sempre
que o objecto da instituição de crédito a autorizar compreenda alguma
actividade de intermediação financeira, a CMVM envia ao Banco de Portugal,
a pedido deste, informações sobre a idoneidade dos detentores de
participações qualificadas; não obstante, a autorização da instiuição de
crédito é da competência do Minstro das Finanças, que a pode delegar no Banco
de Portugal8;
- a
CMVM presta as mesmas informações ao Banco de Portugal no caso de alguém
pretender passar a deter participação qualificada em instituição de crédito, e
o objecto dessa instituição de crédito compreender alguma actividade de
intermediação financeira; a competência para a não dedução de oposição ao
projecto daquele que pretende passar a deter a participação qualificada é,
todavia, do Banco de Portugal9;
- a
CMVM troca informações com o Instituto de Seguros de Portugal para efeitos
da verificação do preenchimento dos requisitos legais pelos membros dos órgãos
das sociedades anónimas e das mútuas de seguros10, sendo
essa verificação da competência do Instituto de Seguros de Portugal.
As
informações acabadas de referir hão-de consubstanciar-se em documentos
elaborados pela própria CMVM, que são enviados ao Banco de Portugal e ao
Instituto de Seguros de Portugal, nos exemplos acabados de referir.
Ora,
nesta hipótese, atendendo a que a CMVM elabora os documentos referidos a pedido
de outra autoridade administrativa, cremos que, pela mesma ordem de motivos que
atrás expusemos, também estes não devem ser considerados documentos
administrativos da CMVM, mas sim da autoridade administrativa que tiver
jurisdição sobre o procedimento administrativo em que aquele documento se integrará.
É que a CMVM não tem, também nesta situação, disponibilidade jurídica sobre
os documentos referidos.
E, em
consequência, não obstante tratar-se de documentos administrativos
elaborados pela própria CMVM, esta não será a autoridade administrativa
perante a qual deverá ser invocado o direito de acesso à informação neles
contida, à luz da LADA.
Em
consequência, pensamos que a aplicação correcta das disposições legais que
regem a matéria implica que, também em relação a documentos elaborados pela
CMVM, mas para integrarem procedimento compreendido nas competências e
atribuições de outra autoridade administrativa, deve valer, para a CMVM, o
dever de sigilo consagrado no artigo 354.º, n.º 1, do CódVM, não havendo nenhuma
lei (designadamente a LADA) que imponha ou permita a divulgação dos elementos
sujeitos a segredo (artigo 354.º, n.º 4, do CódVM).
3.
Utilização da informação recebida através de um procedimento de cooperação num
procedimento
de supervisão que se traduza na prática de actos administrativos: acesso dos
particulares
à informação administrativa procedimental.
Além da
situação supra exposta, a CMVM pode ainda deter documentos (ou cópias)
elaborados por outras autoridades administrativas quando esses documentos são
necessários à instrução de processos administrativos. Neste caso, esses
documentos não integram procedimentos de supervisão contínua, mas sim
procedimentos de supervisão que se traduzem na prática de actos
administrativos, ou seja, procedimentos administrativos, propriamente ditos (artigo
1.º, n.º 1, do CPA), sendo necessários, nos termos da lei, à formação e
manifestação de vontade da CMVM.
Sublinhe-se
que a situação apreciada na sentença que se comenta não foi a que ora se passa
a tratar.
Nos autos
de intimação em causa, o documento a que o requerente pretendia aceder não
estava
integrado
em qualquer procedimento administrativo da competência da CMVM.
A título
meramente exemplificativo, enunciam-se algumas situações em que, para a prática
de certos actos administrativos, a CMVM recebe documentos elaborados por outras
autoridades nacionais:
- para o registo
de um intermediário financeiro (requisito necessário ao exercício lícito de
qualquer actividade de intermediação financeira, nos termos do artigo 295.º,
n.º 1, al. a), do CódVM), o processo administrativo junto da CMVM tem de ser
instruído com a autorização do Banco de Portugal (artigos 295.º, n.º 1,
al. a), e 298.º, n.º 3, do CódVM), quando o início da actividade do
intermediário financeiro em causa esteja sujeito a essa autorização;
- para o registo
de uma oferta pública de aquisição (OPA - artigo 114.º do CódVM) das acções
de uma instituição de crédito, o processo administrativo junto da CMVM tem de
ser instruído com a declaração, do Banco de Portugal, de não oposição à
aquisição (artigo 103.º, n.º 1 e 4, do RGICSF);
- para o registo
de uma OPA das acções de uma empresa de seguros, o processo administrativo
junto da CMVM tem de ser instruído com a declaração, do Ministro das
Finanças, de não oposição ao projecto de aquisição (artigo 44.º do DL
94-B/98, de 17 de Abril).
Ora,
neste caso, não obstante a CMVM receber documentos elaborados por outra
autoridade
administrativa,
o dominus do processo administrativo é a própria CMVM; é à CMVM que
compete a prática do acto administrativo que há de pôr termo ao respectivo
procedimento. Nos exemplos avançados, é a CMVM que tem competência para os
registos (dos intermediários financeiros e das OPAs), procedimento de
supervisão especificado no artigo 360.º, n.º 1, al. d), do CódVM.
A
qualificação da informação como procedimental prejudica, desde logo, a
possibilidade de a solução vir a ser a que antes defendemos, para as situações
em que os documentos recebidos de outras autoridades administrativas se
traduzem em informação não procedimental. Tratando-se de informação integrada
em procedimento administrativo, regem, como já referido, os artigos 61.º a 64.º
do CPA, enquanto o procedimento não estiver concluído, e a LADA, depois de
findo o procedimento.
Na
análise que se segue, e mantendo fidelidade ao critério que atrás erigimos como
adequado para determinar de que autoridade administrativa devem os
documentos ser considerados, passa a ser irrelevante se os documentos
integrados no processo administrativo (artigo 1.º, n.º 2, do CPA) são elaborados
pela CMVM, por outras autoridades administrativas, ou pelos próprios
particulares (designadamente, o interessado na prática do acto administrativo,
que requer o início do procedimento administrativo em causa).
Ou seja,
para efeitos da análise que se segue, tomaremos como informação
procedimental, de acordo com o sentido em que o artigo 1.º, n.º 1, do CPA,
aponta, toda a informação relevante para a formação e manifestação da vontade
da Administração Pública, ou seja, toda a informação relevante para a prática
de um determinado acto administrativo pela CMVM.
É que nas situações em que
estão em causa procedimentos de supervisão da CMVM que se traduzem na prática
de actos administrativos, a recepção de documentos elaborados por outras
autoridades administrativas nacionais já não se situa no âmbito da
cooperação meramente para efeitos de supervisão contínua dos mercados e dos
seus agentes.
Esses documentos, que, como
nos exemplos supra citados, provam o preenchimento de certos
requisitos
legais para a prática do acto administrativo que porá termo
ao procedimento, não obstante da autoria de outras autoridades, são, muitas
vezes, elaborados a pedido dos interessados na prática do acto administrativo,
e enviados por estes à CMVM. Mas mesmo sendo enviados pelas outras autoridades
administrativas, são-no no âmbito de um específico procedimento
administrativo, cujo dominus é a CMVM, porquanto é esta a autoridade
competente para a prática do acto administrativo que porá termo ao
procedimento. Logo, os documentos em causa, mesmo quando provenientes de outras
autoridades administrativas, terão de ser considerados como documentos da
CMVM.
Pelo
exposto, a análise que se segue vale para todos os documentos que (ao invés do
que acontecia na hipótese antes analisada) sejam de considerar documentos
administrativos da CMVM, por se integrarem em procedimento administrativo
da competência da CMVM, sejam elaborados por esta autoridade, por outras, ou
pelos particulares.
Nos
termos dos artigos 61.º, n.º 1, e 64.º, n.º 1, do CPA, têm direito a ser
informados sobre o
andamento
dos procedimentos administrativos e sobre os respectivos actos administrativos
finais os particulares que neles sejam directamente interessados, e
ainda as pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos
elementos que pretendam. Esse direito à informação pode ser exercido mediante
pedido de prestação de informações, de consulta do processo ou de passagem de
certidão (artigos 61.º, n.º 2, e 63.º, n.ºs 1 e 3, respectivamente, do CPA).
Ficam
excluídos da possibilidade de exercício deste direito os documentos
classificados ou que
revelem segredo
comercial ou industrial ou segredo relativo à propriedade literária, artística
ou científica (artigo 63.º, n.º 1, do CPA); também o acesso aos documentos
nominativos fica
condicionado
à exclusão dos dados pessoais que não sejam públicos (artigo 63.º, n.º 2, do
CPA).11
Acresce
ainda que a doutrina administrativista tem vindo a desenvolver a ideia de que a
protecção conferida pelo artigo 62.º, n.º 1, do CPA a “documentos
classificados ou que revelem segredo comercial ou industrial ou segredo
relativo à propriedade literária, artística ou científica” deve ser estendida
aos casos em que esteja em causa a revelação de segredo profissional.12
Mesmo
quando o processo administrativo corresponda à base documental de um
procedimento já terminado, também existem restrições ao direito de acesso
determinadas pelo conteúdo dos
documentos
(cf. os artigos 8.º e 10.º da LADA, quanto aos documentos nominativos e àqueles
cuja revelação ponha em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida
interna das empresas; e parece que a protecção de documentos sujeitos a segredo
profissional, defendida no âmbito do acesso a procedimentos administrativos
pendentes, valerá, igualmente, depois de os processos se encontrarem terminados).
Com
efeito, mesmo o direito de acesso dos particulares à informação
administrativa procedimental não encontra uma consagração ilimitada no
nosso ordenamento jurídico. Pelo contrário, é a própria Lei Fundamental que
admite limitações ao exercício daquele direito (cf. o art. 268.º, n.º 2, da Constituição),
que são as que se encontram consagradas nas normas que regulam o exercício de
tal direito, ou seja, o artigo 62.º do CPA, enquanto o processo não está findo,
e os artigos 8.º e 10.º da LADA, depois de terminado o processo administrativo.
Ora,
nesta sede, atenta a natureza administrativa do processo em que os
documentos estão integrados,suscita-se a questão de saber como conjugar o
regime regra de acesso a esses documentos (salvas as excepções, típicas,
a essa acessibilidade) com o dever de segredo que rege a actividade da
CMVM, nos termos do artigo 354.º, n.º 1, do CódVM, em relação a todos os
factos e elementos conhecidos pela CMVM no exercício das suas funções.
Não se
pode admitir que o dever de segredo da CMVM, com a amplitude que é consagrado
no artigo 354.º, n.º 1, do CódVM, frustre, absolutamente, o regime de acesso
dos particulares à informação integrada nos processos administrativos da sua
competência. Esse seria o resultado aparente de uma aplicação puramente literal
da norma, que se tem por inadmissível, uma vez que lesaria um direito fundamental
dos cidadãos, constitucionalmente garantido.
Parece-nos,
contrariamente, que quando se trata de informação administrativa
procedimental, o
regime
aplicável é o fixado na LADA ou nos artigos 61.º a 64.º do CPA (conforme o
processo se ache ou não findo, respectivamente), tratando-se de uma situação em
que, nos termos do artigo 354.º, n.º 4, do CódVM, o dever de segredo cede
porque a revelação dos elementos é não só permitida, como imposta, por lei.
Por isso,
cremos que a CMVM, não obstante o dever de segredo a que está sujeitas, tem a
obrigação de cumprir o regime legal atinente ao direito de acesso dos
particulares à informação administrativa. O dever de segredo quanto a
documentos integrados em procedimentos administrativos só se manterá em relação
aos elementos que, nos termos das próprias normas que regulam o acesso dos
particulares à informação administrativa procedimental, não possam ser
revelados, porque nesse caso não há lei que imponha ou sequer permita a
revelação desses elementos – não se preenche, portanto, a previsão do artigo
354.º, n.º 4, do CódVM, valendo plenamente o dever de segredo estatuído pelo
n.º 1 do mesmo artigo.
Assim,
se, por exemplo, num determinado processo administrativo, estiverem integrados
elementos cuja revelação ponha em causa segredo comercial ou industrial, esses
elementos não podem ser revelados, nos termos do artigo 62.º, n.º 1, do CPA, ou
do artigo 10.º, n.º 1, da LADA, continuando, nessa medida, abrangidos pelo
dever de segredo da CMVM, nos termos do artigo 354.º, n.º 1, do CódVM, não
havendo norma que permita o «levantamento» desse segredo. E por esse motivo – o
facto de os elementos estarem sujeitos, como se disse no exemplo, a segredo
comercial ou industrial e a segredo da CMVM - não pode ser exercido o
direito à informação administrativa procedimental pelos particulares.
Já quanto
aos documentos integrados em processo administrativo da competência da CMVM,
cujo acesso pelos particulares não seja excepcionado pelas normas referidas,
rege o direito de acesso aos mesmos, que a CMVM, enquanto autoridade
administrativa com competência para o efeito, deve garantir, a solicitação dos
interessados.
4.
Conclusões
Das
reflexões que produzimos a propósito da sentença do Tribunal Administrativo do
Círculo de Lisboa, parecem-nos ser de avançar as seguintes conclusões
fundamentais:
i) a
determinação da autoridade administrativa com legitimidade passiva no
exercício do direito à informação administrativa passa pela identificação
da autoridade administrativa que reveste o carácter de dominus do
«processo» (administrativo, na acepção do artigo 1.º, n.º 2, do CPA, ou não) em
causa, da autoridade que tem jurisdição sobre o mesmo;
ii)
tratando-se de informação não procedimental, o acesso à informação é
regido pela LADA,
invocável
contra a autoridade administrativa dominus do «processo»;
iii)
ainda que a CMVM detenha, no âmbito do exercício das suas funções, cópia dessa
informação,elaborada por outra autoridade administrativa, não a pode revelar,
porque, quanto a si, essa informação não está sujeita ao regime da LADA; o dever
de segredo da CMVM – artigos 373.º e 354.º, n.º 1, do CódVM - não é, nesta
situação, excepcionado por qualquer normativo legal;
iv)
tratando-se de informação procedimental, ou seja, toda a informação
relevante para a prática de um determinado acto administrativo pela CMVM, o
acesso à informação é regido pelos artigos 61.º a 64.º do CPA, tratando-se de
procedimento administrativo ainda não findo, ou pela LADA, se o procedimento já
tiver terminado, regimes jurídicos invocáveis contra a autoridade
administrativa dominus do processo administrativo;
v) o
carácter procedimental da informação torna irrelevante a autoria dos documentos
nele integrados;
vi) nas
situações em que o CPA e a LADA excluam a possibilidade de revelação de
elementos
integrados
em processos administrativos, mantém-se, também o segredo profissional da CMVM,
nos termos do artigo 354.º, n.º 1, do CódVM, por não haver norma que imponha ou
sequer permita a sua revelação;
vii) nas
situações em que o CPA e a LADA consagrem o acesso aos elementos integrados em
processos
administrativos da competência da CMVM, fica afastado o seu dever de segredo,
já que há normas legais que impõem a revelação dos elementos (artigo 354.º, n.º
4, do CódVM).
Pelo que
fica exposto, e uma vez que,
i) o
parecer a que o requerente pretendia aceder havia sido elaborado pelo Banco de
Portugal,
ii) o
referido parecer havia sido recebido pela CMVM no âmbito dos procedimentos de
cooperação que, nos termos da lei, estabelece com aquela autoridade, e apenas
para ser utilizado em procedimento de supervisão contínua, e
iii) o referido documento
estava abrangido pelo dever de segredo da CMVM,
cremos ser de sufragar o
decidido pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, na decisão comentada.
1 Aprovada pelo DL n.º 267/85, de 16 de Julho.
2 Aprovada pela Lei n.º n.º 65/93, de 26 de Agosto, e
alterada pela Lei n.º 8/95, de 29 de Março, e pela Lei n.º 94/99, de 16 de
Julho.
3 Esclarecemos que o regime jurídico a cuja análise se
procederá não é aplicável às informações integradas nos processos de
contraordenação
cujas instrução e decisão são da competência da CMVM (cf. os artigos 360.º,
n.º 1, al. e), e 408.º, n.º 1, do Código dos
Valores Mobiliários, aprovado pelo DL 486/99, de 13 de Novembro, e 9.º, al.
p), do Estatuto da CMVM, aprovado pelo DL 473/99,
de 8 de Novembro, e alterado pelo DL 232/2000, de 25 de Setembro). Não
obstante tratar-se de processos da competência da
CMVM, são processos de contra-ordenação, cujo
regime de acesso é regulado no Código de Processo Penal, aplicável ex vi do
artigo 433/82, de 27 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de
14 de Setembro.
4 No caso de tal lhe ter sido solicitado pela via
graciosa, o que, na situação em apreço nos autos, não aconteceu.
5 Quaisquer suportes de informação que contenham dados pessoais, ou seja,
informações sobre pessoa singular, identificada ou
identificável,
que contenham apreciações, juízos de valor ou que sejam abrangidas pela reserva
da intimidade da vida prvada, nos
termos do
artigo 4.º, n.º 1, al.s b) e c), da LADA.
6 Chamamos a atenção para o facto de, atentas as
entidades que estão legalmente sujeitas à supervisão da CMVM (artigo 359.º do
CódVM) e as actividades que exercem, ser recorrente que os documentos em
causa contenham elementos cuja revelação poria em
causa segredos comerciais ou sobre a vida interna das empresas. Sendo o
caso, como vimos já, a CMVM deve recusar o acesso,
podendo pedir parecer à CADA sobre a possibilidade de revelação dos
documentos, se tiver dúvidas quanto à qualificação do
documento. Perante a recusa, ao requerente restará a via jurisdicional da
intimação para consulta de documentos ou passagem de
certidões (artigo 17.º da LADA).
7 Neste sentido se pronunciou também o Tribunal Administrativo do Círculo de
Lisboa, na sentença proferida nos autos de intimação
para
passagem de certidão n.º 963/99, no passo em que afirmou que: “Na verdade o
próprio requerente atribui a autoria de diversos
documentos a entidades estranhas à requerida, na sua maior parte entidades
dotadas de poderes de autoridade pública, e assim
sendo, a ter direito de consulta ou de acesso a tais informações, o pedido
teria de ser dirigido a tais entidades que não à requerida.”(sublinhado nosso). À referida decisão do douto Tribunal nestes autos
parece subjazer também o entendimento de que,
independentemente
de uma autoridade administrativa deter, no âmbito dos procedimentos que são da
sua competência, cópia de
certos
documentos elaborados por outra autoridade administrativa, a consulta ou
passagem de certidão do documento em causa só
pode ser
pedida à autoridade administrativa autora do documento.
8 Cf. os artigos 24.º, 29.º, n.ºs 1 e 2, e 25.º do
Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (RGICSF), aprovado
pelo DL 298/92, de 31 de Dezembro.
9 Cf. os artigos 103.º, n.º 7, 102.º, e 103.º, n.º 1, do
RGICSF.
10 Cf. o artigo 51.º, n.º 5, do DL 94-B/98, de 17 de
Abril
11 Também o artigo 82.º, n.ºs 1 e 3, da LPTA, relativo ao meio processual para
fazer face à recusa, injustificada, da Administração, do
exercício
do direito de acesso à informação, exclui o dever das autoridades
administrativas de permitirem esse acesso quando estejam
em causa matérias
secretas ou confidenciais, definindo o legislador como tais aquelas em que a
reserva se imponha para
prossecução de interesse público especialmente relevante ou para a tutela
de direitos fundamentais dos cidadãos.
12 MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / PEDRO COSTA GONÇALVES / J. PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento
Administrativo
anotado, Coimbra, 1997, p. 332. Sublinhe-se que os AA.
referem o artigo 45.º do Código do Mercado de Valores Mobiliários – que, à data
da redacção do texto, regulava o dever de segredo da CMVM, em termos idênticos
aos que hoje resultam do artigo 354.º do
CódVM –
como um parâmetro limitativo da operatividade do regime de acesso à
informação administrativa (ob. cit., p. 325
Orlamdo Martins Aluno 20529 Turma Noite Sub- Truma 2
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