A declaração de ilegalidade por omissão e a impugnação de normas administrativas

A declaração de ilegalidade por omissão e a impugnação de normas administrativas




A declaração de ilegalidade por omissão é um mecanismo processual da acção administrativa especial, destinado a reagir contra omissões ilegais de normas regulam entrares, ou seja, que a não actuação da Administração perante uma situação em que deveria exercer o seu poder regulamentar tenha consequências.

É uma originalidade da reforma do Contencioso Administrativo. Foi defendida por João Cauperes, ainda antes da reforma e, depois retomada por Paulo Otero, defendendo um mecanismo semelhante ao da inconstitucionalidade por omissão previsto na CRP.

Assim, verificada a existência da ilegalidade por omissão de normas regulamentares, é dada a conhecer ao órgão administrativo competente, num prazo não inferior a 6 meses, para que a omissão seja suprida (77º,nº2 CPA). Para o Professor Vasco Pereira da Silva, devem distinguir-se duas situações: 1) quando houvesse obrigação de regulamentar, mas existisse discricionariedade quanto ao seu conteúdo, o Tribunal devia apenas condenar à emissão do regulamento, sendo o seu conteúdo definido pela Administração; 2) quando houvesse dever legal de regulamentar com um certo conteúdo também legalmente imposto, deveria existir uma espécie de condenação à prática do regulamento devido.

A ilegalidade por omissão pode resultar, de forma directa, da referência expressa de uma concreta lei, ou de forma indirecta, de uma remissão implícita para o poder regulamentar em virtude da incompletude ou da inexequibilidade do acto legislativo em questão (77º,nº1).

Quanto à expressão prevista no artigo referido, "prejuízo directamente resultante da situação de omissão", tem-se entendido que é um conceito bastante amplo. O Professor Vieira de Andrade defende tratar-se de um “prejuízo directo e actual”. Enquanto, que o Professor Vasco Pereira da Silva defende que, devido à similitude que vê entre a acção de declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares e a acção de condenação à prática do acto devido, deve ser feita uma interpretação ab-rogante do art.77º,nº1 na parte em que diz “quem alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão”, devendo ler-se ao invés “quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido”, como no art. 68º,nº1a).

Trata-se de uma sentença de conteúdo equívoco, porque, por um lado, possui uma eficácia meramente declarativa, limitada a dar conhecimento da existência de uma ilegalidade por omissão e, por outro lado, determina que ela possua também efeitos cominatórios, nomeadamente ao prever a fixação de um prazo para a adopção das normas regulamentares. Pode também ser acompanhado da fixação de uma sanção pecuniária compulsória, logo no processo declarativo (3º,nº2).



A impugnação de normas administrativas vem regulada nos art.72º e seguintes do CPA. São decisões típicas da administração, que podem resultar, não só de particulares que colaborem no exercício da função administrativa, mas também de entidades públicas uma vez que produzem efeitos susceptíveis de afectar um grande número de sujeitos.

É aplicável a todas as actuações jurídicas gerais e abstractas. Assim, segundo o Professor Vasco, o critério é o de que os actos administrativos têm de gozar simultaneamente de individualidade e de concretude, ao contrário, as disposições unilaterais que sejam só gerais ou abstractas, são de considerar como regulamentos administrativos.

Excluem-se os actos administrativos, mesmo que contidos em diploma legislativo ou regulamentar (52º).

Com o novo regime pôs-se termo à dualidade de meios processuais existente até a reforma do contencioso dos regulamentos administrativos. Agora, o regime é o da uniformização do contencioso regulamentar, em que as condições de apreciação das normas jurídicas passam a depender também da legitimidade.

A regra geral é a de que a declaração de ilegalidade depende da existência de três casos concretos em que «a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal com fundamento na sua ilegalidade (73º,nº1)»; o MP pode pedir a declaração de ilegalidade, mesmo quando não se verifiquem os três casos concretos de desaplicação (73º,nº3), vendo ampliada a sua intervenção; no que respeita à acção para defesa de direitos, assim como à acção popular, a declaração de ilegalidade também pode ter lugar quando se trate de norma jurídica imediatamente exequível, isto é, mesmo sem verificação de prévio julgamento (73º,nº2).

Pode considerar-se que a impugnação de normas apresenta duas modalidades, admitindo-se dois tipos de pedidos: o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de declaração de ilegalidade no caso concreto.

A sentença de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral goza de eficácia retroactiva e repristinatória (76º,nº1), mas não afecta os casos julgados nem os actos administrativos que entretanto se tenham tornado impugnáveis.

Mas sendo a regra geral a da eficácia retroactiva e repristinatória da declaração de ilegalidade da norma o código previu ainda duas hipóteses: a das sentenças sem efeito retroactivo (76º,nº2); e a das sentenças que ampliam a retroactividade também aos casos julgados e aos actos impugnáveis (76º,nº3).

Concluindo, enquanto, que na declaração de ilegalidade por omissão, o objecto é a pretensão do interessado, junto do Tribunal em ver apreciada uma situação ilegal devido à omissão de condutas regulamentares pela Administração. Na impugnação de normas, o objecto do processo é constituído por normas regulamentares de direito administrativo, que o impugnante considera contrárias à lei. Com a exclusão do art. 281º,nº1 da CRP, que é da competência do Tribunal Constitucional.





Bibliografia:

SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2009.

ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2010





Mónica Roseiro nº17469