"Descubra as Diferenças"

Exercício "Descubra as Diferenças"

do

Contencioso Administrativo antes e depois do CPTA

1.       Sistema Contencioso Vigente entre a CRP de 1976 e a Reforma de 2002

ü  De 1976 até à reforma de 1984/85

ü  Constituição de 1976

Ø  Consagração constitucional da natureza jurisdicional do contencioso administrativo.

Ø  Consagração constitucional do direito de acesso à justiça administrativa para efeitos de impugnação dos actos administrativos definitivos e executórios, com fundamento em ilegalidade.

ü  DL nº 256-A/77, de 17 de Junho

Ø  Este diploma limitou-se a reestruturar parcialmente o sistema herdado da Constituição de 1933, através:

o   Da reforma do processo de execução das sentenças administrativas

o   Da consagração do dever de fundamentação dos actos administrativos

o   Do aperfeiçoamento do regime das omissões administrativas e da sua impugnação.

Ø  A tutela cautelar garantida não foi objeto de alterações, limitando-se à:

o   Suspensão da executoriedade dos atos administrativos (instituída pelo Código Administrativo de 1940, pela LOSTA e RESTA), sendo esta concebida como uma providência cautelar acessória ao recurso contencioso de anulação de atos, excepcionalmente concedida, face ao privilégio da execução prévia concedido à Administração e à presunção de legalidade dos atos administrativos.

Ø  Até à reforma de 1984/85, mantem-se o sistema anterior de auto-controlo objectivo e limitado da administração, centrado no recurso de anulação dos atos administrativos, complementado por um contencioso de plena jurisdição que integrava as ações em matéria de contratos e de responsabilidade civil.

ü  Reforma de 1984/85

Ø  Operada na sequência da revisão constitucional de 1982, com a aprovação dos seguintes diplomas:

o   DL nº 129/84, de 27/04 – Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)

o   DL nº 267/85, de 16/07 - Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA)

Ø  Reforço da tutela judicial dos administrados e acentuação da dimensão subjetivista do contencioso administrativo, através das seguintes alterações:

a) Transformação do regime do recurso contencioso de anulação de um processo feito a um ato para um verdadeiro processo subjetivo entre partes.

b) Intensificação dos poderes do juiz administrativo ao nível do controlo da discricionariedade e do processo de execução de sentenças.

c) Alargamento dos meios principais de acesso à jurisdição administrativa, prevendo-se, ao lado do recurso contencioso, os seguintes meios processuais autónomos (novos):

o   Ação para o reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos (art.º s 69º e ss. da LPTA), com restrição do seu âmbito de aplicação aos casos em que os restantes meios contenciosos não assegurassem a efetividade da tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa (artº 69º, nº 2 da LPTA) e como meio para dedução de uma pretensão tendente à realização ou abstenção de uma prestação material.

ü  A ação para o reconhecimento de um direito apenas pode ser deduzida contra uma “autoridade” (cfr. art. 70º da LPTA)

ü  A interpretação restritiva do preceito pela jurisprudência, consignando natureza subsidiária formal a esta ação, com âmbito de aplicação delimitado aos casos em que a via dos outros meios contenciosos (recurso contencioso e do processo de execução de sentenças) não fosse, em abstrato, passível de proporcionar uma tutela eficaz dos direitos ou interesses legalmente protegidos, levou a que, na prática, esta ação tivesse um papel residual limitado às situações em que não existisse um ato e não fosse possível provar a produção de um ato tácito.

ü  Também no segundo domínio de eleição da ação, a interpretação restritiva da jurisprudência reconduziu-a a uma ação puramente declarativa, de simpres apreciação, recusando o reconhecimento de uma vertente condenatória.

o   Impugnação dos regulamentos administrativos (artº 63º e ss. da LPTA), com desdobramento em duas modalidades:

§  O recurso contra normas administrativas (art. 63º da LPTA e artº 51º, nº 1, al. e) do ETAF) – interposto contra os regulamentos provenientes de órgãos da administração regional e local e de concessionários e pessoas coletivas de utilidade pública administrativa.

ü  Segue a tramitação prevista no Código Administrativo (CA) e legislação complementar (art. 64º da LPTA)

§  Pedido de declaração de ilegalidade (art. 66º da LPTA e 51º, nº 1, alínea e), parte final e art. 40, al. c) do ETAF) – pode ser deduzido contra quaisquer regulamentos, ou seja, os anteriormente citados, bem como os da administração central.

ü  Segue tramitação dependente da que é aplicável ao recurso contencioso dos atos do autor da norma, podendo ser disciplinada pelo CA e LPTA (o que acontece sempre para o processo de declaração da ilegalidade de norma diretamente aplicável), como pelo RESTA e LOSTA (art. 67º da LPTA).

v  Justaposição parcial do âmbito de aplicação das duas modalidades e sujeição a dualismo incongruente de tramitação processual, com dificuldades na sua aplicação.   

o   Ações não especificadas (art. 73º da LPTA)

ü  Com utilidade restringida à fixação da tramitação das ações processuais civis, cuja aplicação supletiva eventualmente se justificasse e das ações expressamente previstas em lei avulsa que não se reconduzissem aos meios tipificados na LPTA.

d) Nova disciplina da suspensão da eficácia dos atos administrativos (designação que substitui a anterior suspensão da executoriedade do ato), a par da instituição de meios acessórios novos:

o   Intimação para consulta de documentos e certidões (artºs 82º e ss. Da LPTA).  

ü  O seu âmbito de aplicação não foi alargado à tutela dos direitos à informação procedimental e não procedimental, garantidos no art. 268º, nº 1 e nº 2 da CRP.

ü  Interpretação jurisprudencial rígida quanto à acessoriedade da intimação exigindo, sob pena de não provimento da intimação, a alegação da indispensabilidade dos documentos ou certidões para a interposição de um concreto e individualizado meio contencioso ou gracioso.

o   A intimação para um comportamento (artºs 86º e ss da LPTA)

ü  Igualmente com limitações de aplicação, dado que, a intimação para uma abstenção ou atuação fundada na violação de normas de Direito Administrativo era admitida apenas e exclusivamente nas relações entre particulares – Princípio da proibição de dirigir injunções à administração.

ü  A legitimidade ativa é reconhecida também ao Mº Pº, enquanto guardião da legalidade. Controvertida a legitimidade ativa da administração.

ü  O seu alcance como medida acessória a uma ação de responsabilidade proposta contra um privado investido de funções públicas em que a atuação lesiva ainda se encontre em desenvolvimento ou em vias de o ser.

As repercussões da Reforma de 1984/85 verificaram-se ainda ao seguinte nível:

Ø  Manutenção do regime da responsabilidade civil da administração, apenas com alteração no prazo de prescrição do direito à indeminização (art. 71º, nºs 2 e 3 da LPTA), ou seja, a ação de responsabilidade sem autonomia, segundo a conceção processualista tradicional, instituindo a oportuna interposição do recurso contencioso, ou mesmo a dedução de um pedido de suspensão da eficácia, como pressuposto processual desta ação (art. 7º do DL nº 48.051).

Ø  Manutenção da restrição da legitimidade nas ações sobre invalidade dos contratos às partes contratantes. Terceiros aos contratos, nomeadamente, aqueles que tenham obtido vencimento na impugnação de atos pré-contratuais, sem qualquer mecanismo de repercussão da invalidade do procedimento pré-contratual no contrato.

Ø  O recurso contencioso de anulação é assistido cautelarmente pela suspensão da eficácia dos atos.

ü  Revisão Constitucional de 1989

Ø  Modificação definitiva do contencioso administrativo no sentido da sua subjectivização, ou seja, alteração decisiva do modelo contencioso imposto pela Constituição, garantindo a plenitude e a efetividade da tutela judicial.

Ø  Jurisdição administrativa como obrigatória e comum em matéria de relações jurídico-administrativas.

Ø  Eliminação da referência constitucional à definitividade e executoriedade do ato impugnado e sua substituição pelo critério da lesividade (parte da doutrina vê nesta substituição o alargamento da garantia do recurso contencioso contra quaisquer atos administrativos lesivos dos direitos e interesses dos particulares, desde que se encontrem “em condições de produzir efeitos suscetíveis de atingir os privados…”, mesmo que careçam daquelas características).

Ø  Bipartição das vias contenciosas garantidas:

o   Direito ao recurso contencioso

ü  Abandono da conceção deste recurso como recurso-regra, pela própria jurisprudência, embora, na prática, mantenha um papel primordial no contencioso administrativo.

o   Direito ao acesso à justiça administrativa para tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, sempre que necessário.

ü  A ação para o reconhecimento de direitos é entendida pela jurisprudência como meio complementar ao recurso contencioso, sempre que este seja inadequado a garantir, no caso concreto, uma tutela efetiva dos direitos e interesses lesados, designadamente, face a atos tácitos e em situações em que a prova testemunhal se revele imprescindível e não seja admitida no âmbito do recurso, como quando se trate da impugnação de atos da administração central.

ü  Admissão da ação para o reconhecimento de direitos como meio de tutela preventiva, com reconhecimento de uma vertente condenatória.

ü  Controvertida a possibilidade desta ação ser utilizada perante atos administrativos não lesivos, por interno ou ainda não lesivo, designadamente, perante atos sujeitos a condição ou termo suspensivo e atos nulos ou inexistentes.

ü  Da Revisão Constitucional de 1989 à Reforma de 2002

Ø  Insensibilidade do legislador ordinário face à mudança constitucional. O regime geral do contencioso permanece como antes, apenas se verificam intervenções parcelares até à reforma de 2002, nomeadamente, com a publicação dos seguintes diplomas legais:

o   Lei nº 83/95, de 31 de Agosto – Ação popular (cfr. ao art.º 52º da CRP)

o   DL nº 229/96, de 21 de Março – Instituiu o Tribunal Central Administrativo

o   DL nº 134/98, de 15 de Maio – Transpôs para a ordem jurídica interna a diretiva nº 89/665/CEE.

ü  Evolução da Jurisprudência

Ø  Reconhecimento, na prática judicial, da autonomia da ação de indeminização face ao recurso contencioso de anulação.

Ø  Na suspensão da eficácia dos atos:

o    Primeiros sinais de atenuação da supremacia do interesse público: - para a não suspensão do ato não basta invocar um interesse público em abstrato, sendo necessário que se apure interesses específicos concretos  

o   Na densificação do conceito dos prejuízos de difícil reparação, abandono progressivo do critério da suscetibilidade de reparação económica pelo critério da irreversibilidade e da restauração in natura.

Ø  Intimação para consulta de documentos e passagem de certidões – reconhecimento de natureza autónoma a este meio processual.

Ø  Providências cautelares – reconhecimento da adoção de providências cautelares não especificadas (diversas das tipificadas no contencioso administrativo) como corolário do direito fundamental à tutela judicial efetiva, com base na remissão do art.º 1º da LPTA para o CPC, como direito subsidiário.

o   A aplicação de providências cautelares não especificadas ao contencioso administrativo está sujeita, no regime geral, a uma dupla subsidiariedade:

ü  O juiz administrativo não pode dispor de meios cautelares adequados, sendo necessário recorrer supletivamente ao disposto no CPC.

ü  Inexistência de providência especificada civil aplicável ao caso.

Ø  Jurisprudência continua a negar a recorribilidade dos atos endoprocedimentais e a instituir a interposição prévia de recurso administrativo como pressuposto processual do recurso contencioso.

ü  Revisão constitucional de 1997

Ø  Consagração expressa e inequívoca do Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva, o qual delineará todos os meios contenciosos.

Ø  Referência exemplificativa às diversas pretensões processuais no nº 4 do artigo 268º, com exceção da autonomização da Impugnação das normas administrativas que ascende ao estatuto de direito fundamental.

Ø  Reconhecimento do direito ao reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos a par e previamente ao direito à impugnação dos atos administrativos

Ø  Acrescentado o direito à determinação à prática de atos legalmente devidos e adoção de medidas cautelares adequadas. Consagração expressa da possibilidade de condenação da administração na prática dos atos legalmente devidos.

Ø  Consagração da garantia da adoção de medidas cautelares adequadas. Reconhecimento da tutela cautelar como dimensão essencial do direito à tutela efetiva. Manifestação clara da intenção de determinar a passagem de um modelo assente no numerus clausus de providências cautelares no contencioso administrativo para um sistema de numerus apertus.

Ø  Sentido subjetivista do contencioso administrativo reiterado.

Ø  Reconhecimento de que os particulares são titulares de posições substantivas perante a administração.

Ø  Vinculação da administração à Lei, independentemente de se verificar a lesão de um direito ou interesse legalmente protegido de um particular, de forma a prosseguir o interesse público.

ü  Evolução da Jurisprudência

Consolidação das consagrações constitucionais referidas, destacando-se o seguinte:

Ø  Abandono definitivo da impossibilidade de correção da petição inicial da suspensão de eficácia.

Ø  Acolhimento do critério da ponderação simultânea do interesse do requerente na suspensão do ato e do interesse da administração na execução do ato.

Ø  Reafirmação da admissibilidade de adoção de providências cautelares atípicas, por aplicação subsidiária do regime das providências cautelares do CPC (ex vi art. 1º do LPTA)

Ø  Maior abertura ao critério da lesividade do ato. 

ü  Reforma do Contencioso Administrativo – 2002

Ø  Reforma realizada com a aprovação da Lei nº 13/02, de 19/02 – Novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) – e da Lei nº 15/02, de 22/02 – Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) - e integrada no movimento de simplificação e aceleração do processo jurisdicional.

Ø  Concretização legal do imperativo constitucional de criação de um sistema contencioso regulado pelo Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva.

o   O Princípio da Completude e Efetividade da Tutela Jurisdicional, encontra-se consagrado no art. 2º do CPTA, em que à universalidade da jurisdição acresce a garantia da sua efetividade, traduzindo-se designadamente no seguinte:

ü  Garantia a todo o direito ou interesse legalmente protegido da tutela adequada, ou seja, uma ação ou omissão lesiva não ficará sem proteção judicial por inexistência do competente meio processual. 

ü  O juiz dispõe de poderes equivalentes aos outros julgadores, tendo a possibilidade de emitir sentenças de conteúdo positivo.

ü  Assim, o juiz administrativo dispõe não só de poderes declarativos e constitutivos, mas também de poderes condenatórios e, em determinados casos, de poderes de substituição.

ü  Garantia da execução das sentenças ao estabelecer-se a possibilidade de fixação de sanções pecuniárias compulsórias

ü  Reconhecimento de poderes substitutivos ao tribunal no processo executivo, prevendo-se a emissão de sentença com a produção de editos do ato administrativo devido.

ü  À possibilidade de deduzir uma pretensão em juízo acresce o direito a obter uma decisão judicial em prazo razoável.

ü  Acentua-se a importância da tutela cautelar, de natureza antecipatória ou conservatória, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.  

Ø  Consagração do Princípio da Livre Cumulação de Pedidos (art. 4º do CPTA)

Ø  Consagração do Princípio da Promoção do Acesso à Justiça (art. 7º do CPTA), com manifestações nas seguintes disposições do CPTA:

o   Art. 88º, nº 2 e nº 3 (dever de correção oficiosa das deficiências e irregularidades de carácter formal dos articulados ou de determinação do seu aperfeiçoamento)

o   Art. 87º (dever de conhecimento obrigatório no despacho saneador de todas as questões que obstem a uma decisão sobre o mérito da causa).

Ø  Consagração do Princípio da Cooperação e Boa-fé Processual (art. 8º do CPTA), traduzindo-se, nomeadamente no seguinte:

o   As partes devem abster-se de requer diligências inúteis e de adotar expedientes dilatórios

o   As entidades administrativas têm o dever de dar conhecimento ao longo do processo da sua atuação superveniente, cujo incumprimento pode dar lugar ´aplicação de sanções processuais, por força do princípio a igualdade entre as partes (art. 6º CPTA)

Ø  Instituição de um sistema de contencioso aberto e flexível, estruturado pelo critério das formas de processo, distinguindo-se os seguintes meios processuais:

o   Ação administrativa comum (Art.ºs 35º, nº 1 e 37º a 45º do CPTA)

§  Para dedução genérica de pedidos de mera apreciação, constitutivos e de condenação;

§  Desde que, não se pretenda a emissão ou não tenha sido emitido um ato ou norma administrativa.

§  Rege-se pelo processo de declaração regulado no CPC, nas formas ordinária, sumária e sumaríssima.

o   Acão administrativa especial (Art.ºs 35, nº 2 e 46º a 96º do CPTA)

§  Para processos cujo objeto sejam pretensões resultantes da prática ou omissão ilegal de atos ou normas administrativas.

§  Tramitação específica e própria do contencioso administrativo, em parte comum (art. 46º e ss) e com particularidades (art. 78º e ss), em função das pretensões previstas:

·         Impugnação de atos administrativos (art. 50º a 65º) - anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de ato administrativo

·         Condenação à prática de ato administrativo legalmente devido (art. 66º a 71º)

·         Impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão (art. 72º a 77º)

§  A esta forma de processo é subsidiariamente aplicável a lei processual civil (art. 35º, nº 2 do CPTA).

o   Processos urgentes (Artº.s 97º a 111º do CPTA)

§  Submetidos a forma de processo característica do contencioso administrativo

§  Alguns seguem a forma da ação administrativa especial

§  Distinguem-se os seguintes processos urgentes:

·         Impugnações Urgentes

o   Do Contencioso Eleitoral – São aplicáveis os art. 97º a 99º e, subsidiariamente, os art. 50º a 65º do CPTA)

o   Contencioso pré-contratual – São aplicáveis os art. 100º a 103º e, subsidiariamente, os art. 50º a 65º do CPTA), destinando-se a:

ü  Impugnação de atos administrativos relativos à formação de contratos (empreitada e concessão de obras públicas; de prestação de serviços e de fornecimento de bens) (art. 100º, nº 1);

ü  Impugnação direta, com fundamento em ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras, do programa, caderno de encargos ou qualquer outro documento conformador do procedimento de formação dos citados contratos (art. 100º, nº2);

ü  Equiparação a atos administrativos dos atos atinentes à celebração de contratos do tipo anterior, praticados por privados, no âmbito de procedimento pré-contratual de direito público.

·         Intimações

o   Intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (art. 104º a 108º)

o   Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (art. 109º a 111º).

§  A esta forma de processo é subsidiariamente aplicável a lei processual civil (art. 35º, nº 2 do CPTA).

Ø  Processos Cautelares

ü  Possibilidade de adoção da(s) providência(s) cautelares, antecipatórias ou conservatórias, adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir em processo intentado ou ainda a intentar junto dos tribunais administrativos, ou seja, em processo declarativo, por quem tenha legitimidade para o intentar (art. 112, nº 1 do CPTA).

ü  Para além das providências típicas especificadas no CPC, nas alíneas a) a f) do nº 2 do art. 112º do CPTA, designam-se a título exemplificativo as providências cautelares de possível adoção, a saber:

o   Suspensão da eficácia de atos administrativos ou normas regulamentares

o   Admissão provisória em concursos e exames

o   Atribuição provisória da disponibilidade de um bem

o   Autorização provisória ao interessado para iniciar ou prosseguir uma atividade ou adotar uma conduta

o    Regulação de uma situação jurídica, designadamente através da imposição à administração do dever de pagamento de quantias ou da adoção ou abstenção de condutas

o   Intimação à adoção ou abstenção de condutas, não só de entidades públicas, mas também de particulares.

ü  A tramitação do processo cautelar segue disposições comuns (artºs 112º a 127º CPTA) e disposições particulares, consoante as necessidades requeridas (artºs 128º a 134º CPTA).

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Caros colegas,

Com base no excerto da tese de mestrado da Drª Ana Gouveia Martins, procurei responder aos quatro itens propostos no exercício "Descubra as Diferenças", tendo junto agora ao nosso blog o resultado final.
Até breve!

Carla  Monteiro